Arquivamento liminar e remessa necessária

O manejo da única função de órgão de execução do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) é tema de que sempre se ocuparam os debates acerca do aprimoramento do Parquet ao longo de mais de 22 anos de nova feição constitucional. Parece sintomático perceber que quando a lei atribuiu ao CSMP a função de homologação de arquivamento do inquérito civil e de outras peças de informação, disse bem menos do que pretendia. Isso porque referendar ou não promoções de arquivamento significa, mais do que uma função burocrática, dizer em segunda instância administrativa se o promotor de justiça foi bem ou não no trato com o interesse transindividual. Essa tarefa implica avaliar minuciosamente em cada peça de informação remetida àquele colegiado, dentre outras coisas, se houve interesse transindividual lesado, qual a melhor forma de recompô-lo, repará-lo ou indenizá-lo, se o ajuste de conduta com o transgressor atendeu aos requisitos do TAC e se tratou da integralidade da extensão do dano. No Maranhão, uma tarefa hercúlea para um colegiado diminuto de sete membros que não ficam excluídos de suas atividades nas respectivas Procuradorias de Justiça e que não dispõem de assessores específicos para dar suporte a essa análise.

À luz do grande número de promotorias com atribuição para investigação e adoção de providências quanto a interesses coletivos lato sensu de toda natureza, a demanda se avoluma sobretudo em razão da necessidade de cumprimento do art. 9º, §1º, da Lei nº 7.347/85, que assevera que “os autos do inquérito civil ou das peças de informação arquivadas serão remetidos, sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo de 3 (três) dias, ao Conselho Superior do Ministério Público”. A lei quer dizer que todo exercício do direito de petição protocolado na promotoria que vise a adoção de providências quanto à lesão de interesses transindividuais, se arquivado, deve ser remetido ao CSMP, seja ele mera peça de informação stricto sensu, ou convolado em procedimento preparatório, inquérito civil ou qualquer procedimento administrativo anômalo. Para a lei, é tabula rasa: uma vez arquivadas, as peças de informação devem ser remetidas ao Conselho Superior.

Porém, preocupadas com o congestionamento da pauta do Conselho, algumas unidades do Ministério Público tem adotado medidas de política institucional regulamentando os casos de remessa necessária. O Ministério Público de São Paulo foi pioneiro nessa providência, tendo sido sua disciplina sobre a matéria acompanhada pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) em âmbito nacional quando da edição da Resolução nº 23/2007-CNMP, que trata do assunto precisamente no seu art. 5º. O texto da resolução, de lege ferenda, visa claramente desafogar a pauta do CSMP condicionando a revisão do arquivamento liminar ao recurso do próprio representante titular do direito de petição, em três hipóteses: 1) quando os fatos narrados na representação não configurarem lesão aos interesses mencionados no art. 1º da Resolução (interesses coletivos lato sensu); 2) se o fato já tiver sido objeto de investigação ou de ação civil pública; 3) ou se os fatos narrados já se encontrarem solucionados.

Quanto às duas últimas hipóteses, as discussões são quase inexistentes porque, de fato, não há sentido em submeter à revisão do Conselho por remessa necessária uma promoção de arquivamento motivada simplesmente pela informação de que o Ministério Público já está se ocupando daqueles fatos em outra investigação ou que já foram eles objeto de ação civil pública ou de qualquer forma de resolução do conflito.

Já quanto à primeira hipótese, há certa resistência em parte da doutrina. O argumento é o perigo de que, sem a devida cautela administrativa, dificulte-se indevidamente a defesa eficiente do interesse público primário no âmbito do Ministério Público. Hugo Nigro Mazzilli defende a necessidade de observância do art. 9º, §1º, da Lei nº 7.347/85 em detrimento de qualquer resolução que trate da dispensa da remessa necessária nestes casos, entendendo que essa obrigação deriva do conceito de “peças de informação”, o que impede que a revisão ocorra somente na hipótese de recurso voluntário ao CSMP. Diz Mazzilli que “o que não se pode concluir, é que, sem recurso do interessado, não haja revisão do ato do promotor que indefira o requerimento de instauração de inquérito civil. Com efeito, a mera petição de abertura de inquérito civil, acompanhada ou não de documentos, certidões ou informações técnicas, em tese já por si às vezes contém notícia fundada de fatos ilícitos cuja investigação pode estar afeta ao Ministério Público; ora, seu indeferimento liminar equivale ao arquivamento de peças de informação, e, assim, submete-se ao controle de arquivamento, que é sempre obrigatório quer se trate de inquérito civil ou de meras peças de informação”.

O argumento é forte, e se impõe mais ainda quando se percebe que, na verdade, o arquivamento liminar sem remessa necessária nesses casos representa uma mitigação de um poder-dever e da própria eficiência administrativa no âmbito do Ministério Público em razão de a regra do art. 5º da resolução blindar o sistema de controle de arquivamentos a casos que significam verdadeira desqualificação do interesse transindividual. Quer-se dizer que arquivar um pedido de instauração de inquérito civil sob o argumento que não se trata de interesse transindividual e só submeter essa decisão ao controle do CSMP em caso de recurso do interessado pode significar subtrair o interesse público primário da proteção e velamento de seu principal substituto processual, deixando a sociedade às vezes entregue à sua própria sorte, sem um crivo revisional acautelado a seu favor, pois, se o promotor nega-se liminarmente a agir sob o argumento de inexistência de interesse transindividual, dificilmente os fatos da representação serão levados à segunda instância administrativa, pois é comum nesses interesses situar-se o cidadão, isoladamente considerado, em uma posição de hipossuficiência em relação ao poder econômico dos transgressores, além do natural desestímulo pela lide tocado pela baixa relação custo/benefício que o inibe de buscar a defesa de um interesse em cujo objeto sua parcela seja inexistente ou de pequena monta em razão da indivisibilidade do conteúdo da irresignação coletiva ou indeterminação dos sujeitos de direito, características, típicas, p. ex., da modalidade interesse difuso.

Não há dúvidas de que é perigosa a prática deliberada da primeira parte do caput do art. 5º da resolução sem suporte em critérios de racionalização  da atividade ministerial. A sociedade pode ficar desamparada e o déficit de atuação implicará certamente uma queda de legitimidade social do Parquet.

Assim, é de bom alvitre que, em que pese esse dispositivo imposto pela Resolução nº 23/2007-CNMP, os arquivamentos liminares sob o argumento de inexistência do interesse transindividual sejam submetidos à remessa necessária ao CSMP, da forma como determina o art. 9º, §1º, da Lei nº 7.347/85, ainda que isso possa significar o congestionamento da pauta do Conselho. Com efeito, esse problema poderia ser resolvido com outras medidas de política administrativa como a adoção de “súmulas de entendimento”, voto ad referendum do colegiado sobre matérias pacificadas, readequação da força de trabalho pelo redimensionamento da relação conselheiros/promotorias e criação de assessorias específicas. É bom pensar nisso, sobretudo quando se quer mostrar resolutividade, a qual passa necessariamente pelo incremento da atividade extrajudicial dos órgãos de execução de base: da coleta das reclamações acerca dos interesses lesados às deliberações finais em procedimentos administrativos.

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