Enxergando longe

Este artigo é de autoria do valoroso colega Marcelo Pedroso Goulart, promotor de Justiça de Ribeirão Preto/SP. Foi apresentado como tese no 13º Congresso Nacional do Ministério Público. O texto mostra toda a lucidez do autor quanto a necessidade de planejarmos a nossa atuação a partir de uma visão racionalizada sobre as problemáticas apontadas pela comunidade a que servimos.

A Legitimação social do Ministério Público

Por Marcelo Pedroso Goulart, Promotor de Justiça de Ribeirão Preto/SP

1.  A crise de legitimidade do Ministério Público

Embora não exerça poder[1], o Ministério Público é órgão que representa os interesses da sociedade. Agindo por representação, a conduta institucional deve estar pautada pelas prioridades da sociedade. Não é o que acontece hoje. Essa representação está viciada em razão dos seguintes fatores: (i) a forma de investidura no cargo; (ii) a forma de nomeação dos Procuradores-Gerais; (iii) a ausência de mecanismos de controle do Ministério Público pela sociedade civil.

O membro do Ministério Público investe-se no cargo mediante concurso público, sem passar pelo crivo de uma escolha mais democratizada. O cargo é vitalício, não está limitado no tempo por um mandato.

O ideal seria a escolha dos membros do Ministério Público em eleição popular, limitando-se no tempo o exercício do cargo. Estaria configurado, desse modo, o controle direto da Instituição pelo povo. Porém, no Brasil de hoje, a própria sociedade rechaça a investidura no cargo por mandato popular.

O Procurador-Geral da República e os Procuradores-Gerais de Justiça dos Estados são nomeados, respectivamente, pelo Presidente da República e pelos Governadores dos Estados. A forma de nomeação dos Procuradores-Gerais está prevista na Constituição da República, que, nesse passo, apresenta resquícios de uma visão superada de Ministério Público. Inadmissível essa vinculação, até porque cumpre ao Ministério Público as investigações dos atos do governo e dos Chefes dos Executivos. A experiência já demonstrou que essa forma de nomeação do fiscal pelo fiscalizado não atende ao interesse social.

A legitimação e democratização do Ministério Público, bem como a consolidação de sua autonomia e independência exigem a superação dos fatores que impedem a necessária aproximação da Instituição à sociedade.

2.  Por uma nova forma de escolha dos Procuradores-Gerais

À falta de base social que sustente a mais democrática das propostas (eleição popular para a escolha de todos os seus membros, com mandato limitado no tempo), faz-se necessário apontar alternativas que compatibilizem a manutenção do ingresso na carreira mediante concurso público com mecanismos de controle social da Instituição.

A primeira alternativa contempla a escolha dos Procuradores-Gerais, em eleição direta, pelos integrantes da carreira, com a criação de mecanismos de controle da Instituição pela sociedade civil, para que os seus membros, em especial aqueles que ocupam cargos nos órgãos de direção interna, não se percam no corporativismo e não desviem o Ministério Público dos objetivos institucionais determinados pela Constituição[2].

Esse controle deve limitar-se à condução político-administrativa do Ministério Público e recair sobre a verificação da legalidade dos atos de direção (v.g., ato que comprometa a independência da Instituição, subordinando-a a interesses de governo ou partidários; atos de corrupção ou de malversação das verbas orçamentárias destinadas à Instituição; discriminação de origem, raça, sexo, cor e idade em concursos públicos; ilegalidade na determinação de critérios para promoção ou nomeação; violação das garantias constitucionais dos seus membros). Os atos típicos da atividade funcional (v.g., propositura de ações, manifestações processuais, instauração de inquéritos civis ou de outros procedimentos) são relativamente imunes a interferência ou controle externo, pois amparados pelo princípio da independência funcional.

A composição do órgão incumbido do controle externo é o maior obstáculo à viabilização desse modelo. Representantes da sociedade civil devem integrar esse órgão. Assim sendo, quais entidades, grupos e segmentos sociais devem compor esse órgão, de tal modo que garantam a representação de toda a sociedade civil? Tal indagação fica sem a devida resposta.

A segunda alternativa prevê a escolha do Procurador-Geral em eleição popular, através do voto facultativo, limitando-se no tempo o exercício do cargo. Os membros da carreira do Ministério Público disputariam o voto popular para chegar ao cargo de Procurador-Geral, apresentando planos de atuação institucional como plataformas eleitorias. O mais votado assumiria o posto. O candidato eleito e as prioridades apresentadas no plano de atuação estariam legitimados pelo resultado das urnas.

O único inconveniente dessa proposta é a utilização do cargo de Procurador-Geral como “trampolim” para outros cargos fora da Instituição. Esse inconveniente pode ser facilmente superado, estabelecendo-se previsão legal que proíba, por determinado prazo, a assunção de qualquer outro cargo, eletivo ou não, fora da carreira, ao membro da Instituição que passou pela Procuradoria-Geral, mesmo em caso de aposentadoria durante o período da vedação.

Estabelecido o controle externo ou a eleição popular do Procurador-Geral, deve ser ampliado o número de organismos legitimados à propositura da destituição dos Procuradores-Gerais perante o Poder Legislativo. Essa legitimação deve contemplar as organizações da sociedade civil. Atualmente restringe-se ao Chefe do Poder Executivo, na esfera federal, e ao próprio Legislativo e aos órgãos colegiados de direção interna do Ministério Público, nos Estados-membros.

3.  A legitimação pela base

As mudanças ora preconizadas para a escolha dos Procuradores-Gerais exigem reforma constitucional. Dificilmente seriam levadas a efeito a curto prazo. Há de se ver que a legitimação social do Ministério Público não passa somente pela democratização da forma de escolha dos Procuradores-Gerais. Outras práticas legitimadoras podem ser imediatamente adotadas, sem que haja necessidade de reformas legislativas.

O Ministério Público é detentor de inúmeras atribuições legais. O bom desempenho dessas atribuições pressupõe a definição de metas prioritárias e a elaboração de planos e programas de atuação com o objetivo de viabilizar a consecução dessas metas.

A legitimação social do Ministério Público pode ocorrer no processo de definição das metas prioritárias e na elaboração dos planos e programas de atuação. Não é o que vem acontecendo. Na prática, a apresentação desses projetos objetiva, tão-somente, o cumprimento formal de determinação legal, sem o envolvimento de seus membros na definição das prioridades institucionais.

O processo de definição das prioridades institucionais não pode prescindir da participação da sociedade. Como órgão de representação, o Ministério Público deve consultá-la antes de estabelecer as metas prioritárias. Essas metas devem refletir aquilo que a sociedade quer e espera da atuação do Ministério Público.

A Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo, por exemplo, prevê os seguintes planos e programas:

– Plano Geral de Atuação — elaborado pelo Procurador-Geral de Justiça, com a participação dos Centros de Apoio Operacional, das Procuradorias e Promotorias de Justiça, ouvidos o Órgão Especial do Colégio de Procuradores e o Conselho Superior do Ministério Público, com o objetivo de definir as metas gerais da Instituição;

– Programas de Atuação das Promotorias de Justiça — por elas elaborados, prevendo as providências a serem tomadas para a concretização de suas metas, observado o Plano Geral de Atuação;

– Programas de Atuação Integrada — elaborados e executados quando necessária a atuação de duas ou mais Promotorias de Justiça para a consecução de determinada meta prioritária;

– Projetos Especiais — estabelecidos pelo Procurador-Geral por ocasião de mudanças legislativas ou em vista de circunstâncias emergenciais[3].

Para os Ministérios Públicos dos Estados, propõe-se que em cada comarca seja feito um diagnóstico sobre as questões que possam exigir a atuação do Ministério Público (criminalidade, meio ambiente, infância e juventude, consumidor, etc.). Após a realização desse diagnóstico, deve ser convocada audiência pública para a discussão dos problemas levantados. O Programa de Atuação da Promotoria de Justiça, com a definição das metas prioritárias, resultaria dessa ampla discussão.

Como as questões postas ao Ministério Público apresentam, em regra, caráter regional, torna-se necessária a elaboração e execução dos Programas de Atuação Integrada de Promotorias de Justiça. Esses Programas devem levar em conta as informações colhidas em cada comarca de determinada região quando da elaboração do respectivo Programa de Atuação e incluir as metas estabelecidas na conferência regional dos membros do Ministério Público.

Os resultados das audiências públicas e das conferências regionais devem subsidiar o Plano Geral de Atuação, a ser estabelecido pelo Procurador-Geral, após a realização da conferência estadual dos membros do Ministério Público e ouvidos o Colégio de Procuradores de Justiça e o Conselho Superior.

A observação desse procedimento, com consulta à sociedade e amplo debate interno, legitima a atuação do Ministério Público[4]. Com as devidas adaptações, esse procedimento pode ser adotado pelo Ministério Público da União.

 4.  Conclusões

1ª) Os Procuradores-Gerais devem ser escolhidos em eleição popular, através do voto facultativo, limitando-se no tempo o exercício do cargo.

2ª) Somente poderiam disputar a eleição para Procurdor-Geral os membros da carreira do Ministério Público (Promotores de Justiça e Procuradores de Justiça).

3ª) Estariam vedadas ao membro do Ministério Público que cumpriu o mandato de Procurador-Geral a disputa ou a assunção de outro cargo público, eletivo ou não, fora da carreira, pelo prazo de 4 (quatro) anos, contado do término desse mandato, mesmo em caso de aposentadoria durante o período de vedação.

4ª) O Ministério Público é órgão de representação da sociedade. Na definição das prioridades institucionais e na elaboração dos Planos de Atuação, o Ministério Público deve consultar previamente a sociedade, através de audiências públicas.

5ª) Os Programas de Atuação das Promotorias de Justiça devem contemplar as prioridades indicadas nas audiências públicas pelos representantes da sociedade civil.

6ª) Os Programas de Atuação Integrada devem incluir as metas estabelecidadas nas Conferências Regionais do Ministério Público, espaços de discussão e deliberação nos quais serão debatidas, pelos membros do Ministério Público de cada região, as prioridades indicadas nas audiências públicas realizadas em cada comarca.

7ª) O Plano Geral de Atuação deve incluir as metas estabelecidas na Conferência Estadual do Ministério Público, espaço de discussão e deliberação no qual serão debatidas, pelos membros do Ministério Público do Estado, as prioridades indicadas nas Conferências Regionais.

 


 

[1] Se o exercício do poder político manifesta-se pela “capacidade de decidir imperativamente e impor decisões” (cfr. DINAMARCO, “A instrumentalidade do processo”, 4ª ed., São Paulo, Malheiros, pág. 89), o Ministério Público excepcionalmente decide (p.ex., promoção de arquivamento de inquérito civil), pois sua atividade típica é representar os interesses da sociedade sob o prisma dos valores democráticos.

[2] Devemos afastar de plano a sempre cogitada alternativa de escolha dos Procuradores-Gerais pelos membros da Instituição sem o estabelecimento do controle externo. A vingar tal tese, o Ministério Público corre o risco de perder-se no corporativismo, em prejuízo do efetivo trabalho em prol da sociedade e do cumprimento dos objetivos constitucionais a ele deferidos.

[3] Lei Complementar Estadual nº 734/93, arts. 97 a 102.

[4] As metas estabelecidas nos planos e programas de atuação vinculam os membros do Ministério Público. Aquele que deixa de executar essas metas não pode invocar, em sua defesa, o princípio da independência funcional, pois este princípio não pode servir de guarida àqueles que deixam de cumprir objetivos institucionais democraticamente definidos.

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2 respostas para Enxergando longe

  1. Clarissa Xavier Machado Cardoso disse:

    Excelente trabalho. Muito instrutivo para aqueles que como eu são estudantes de Direito. Parabéns e obrigada!
    Clarissa.

    Resposta: Clarissa, a ludicez do colega Marcelo acerca da instituição é contagiante. Só poderia dar em textos como este. São ideias que precisam ser compartilhadas com os demais Ministérios Públicos do Brasil.
    Por isso publiquei este texto aqui, muito embora já tenha figurado no livro de teses do 13º Congresso Nacional do MP.

  2. Joaquim Junior disse:

    Grande Márcio

    Quanto à eleição direta do PGJ pelos membros estou de pleno acordo. Não me agrada a idéia do fiscalizado (governo) escolher a chefia do fiscalizador (MP). No máximo, conseguiria aceitar a idéia de que o mais cotado fosse submetido à sabatina da Assembléia (no caso do PGJ) ou do Senado (no caso do PGR). Mesmo assim, a idéia da eleição direta (sem sabatina) ainda considero a melhor opção.

    Quanto à eleição popular de Promotores sou absolutamente contra. Nossa democracia ainda precisa avançar bastante. Basta citarmos que diversos agentes comprovadamente corruptos são reeleitos periodicamente em troca de captação de sufrágio e uso da máquina administrativa. Imagine, por exemplo um promotor sendo eleito pela mesma coligação ou partido do prefeito de determinado município. Seria uma tragédia absoluta.

    O concurso público ainda me parece o melhor caminho. Porém, embora seja contra a eleição de promotores, acredito que devemos buscar, cada vez mais, a legitimação social da nossa instituição.

    Não vejo como abraçar a idéia do ilustre colega Marcelo ao menos nos próximos cinquenta anos, rs.

    Grande abç

    Joaquim Junior

    Resposta: Júnior, concordo integralmente com a sua posição.
    A escolha do PGJ, sobretudo, é algo que precisa ser aprimorado no Brasil. Entendo que estabelecer que ocuparia o cargo o escolhido diretamente pela classe seria um grande avanço.
    Já a investidura no cargo de promotor por eleição, de fato, é insustentável no Brasil. Além de que, acho que tolheria a nossa independência funcional. O modelo brasileiro de MP é muito bom, único no mundo, mas não podemos fechar os olhos para a necessidade de nos “legitimarmos” nas comarcas, não através do voto, mas através de um trabalho que coloque a sociedade como protagonista da nossa atuação, colhendo o que a aflige e colocando os seus infortúnios na nossa agenda.
    O próprio Marcelo fez a ressalva acerca da impossibilidade de escolha de membros pelo voto popular quando tratou da “falta de base social” e, na esteira do que penso, afirmou que podemos conquistar a legitimação social por “outras práticas legitimadoras que podem ser imediatamente adotadas”, falando então dos planos e programas de atuação.
    Isso mostra a lucidez dele.
    Parabéns também por seu entendimento acerca da matéria. Também muito lúcido, apesar de que, vindo de você, não me surpreende (rs).
    Um grande abraço, amigo velho.

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