Uma Matriz Situacional para o Ministério Público do Maranhão

Nota: de logo, peço desculpas pela extensão da postagem, mas é porque não havia como, em um texto diminuto, aliar considerações teóricas e práticas acerca do que trato abaixo.

De tudo o que vi e ouvi no workshop que o Ministério Público do Maranhão realizou nos dias 03 e 04 de maio para a construção do “Planejamento Estratégico” (PE) 2012/2016 da instituição, marcou-me uma frase dita pelo ex-Procurador-Geral do Estado de Goiás, Abdon Moura, acerca da experiência exitosa naquele Estado sobre o assunto: “lá nós fizemos diferente… lá nós trabalhamos com cenários”.

A frase passou desapercebida para a maioria, mas o que o Dr. Abdon quis dizer foi que o PE goiano esmerou-se para fugir do determinismo que assola o planejamento tradicional, carregado de uma enorme pretensão de capacidade de “predição”. Quis dizer que no planejamento por cenários, o planejador valoriza a sua visão acerca dos problemas a serem enfrentados, mas não ignora [ao contrário, superestima] a forma que os outros atores, parceiros ou inimigos casuais, vêem os mesmos fatos. Como o próprio Dr. Abdon percebeu, e por isso falou essa frase, a iniciativa do MPMA parece ir em caminho diverso. As atividades do workshop preocuparam-se unicamente com o que os membros acham da instituição, quais as deficiências a serem apontadas e o que eles querem “ver nas manchetes de jornal” enquanto proposta otimista.

Muito bom, motivacional, mas a pergunta que qualquer cidadão de qualquer município do interior do Estado faria ao final do evento seria: “Sim… mas quais os problemas que vocês irão resolver que me interessam e como vocês farão isso?”

Essa simples indagação significa dizer que a visão dos membros é de grande valia para apontar trilhas para o aprimoramento da atividade-meio (carências de servidores, assessores técnico-científicos, estrutura física, tecnologia da informação, etc.) e no máximo, para estabelecer uma visão unilateral dos problemas, mas não alcança “o outro”. Quero dizer: não oferece estratégias para solucionar o que está “caindo sobre a cabeça dos nossos clientes”.

Essa ótica atem-se essencialmente à atividade-fim do Ministério Público e como ela deve ser executada de acordo com a necessidade de cada comunidade local e do Maranhão como um todo. E essa é a preocupação sintomática que se impõe porque o Ministério Público é uma instituição essencialmente altruísta, cujos problemas não são seus, mas, necessariamente, os problemas da própria sociedade. Mas aí viria um contraponto: “Mas, espere… ainda chegará a etapa das audiências públicas…”

Por mais brilhante que o promotor seja e por mais competência que uma empresa de assessoria em planejamentos tenha, nunca alcançarão o status de resolutividade com audiências públicas regionais como, aliás, foi feito no PE anterior. Muito menos, ainda, se não identificarem as carências locais e regionais para construir matrizes situacionais independentes, que trabalhem sobre apreciações situacionais que identifiquem problemas, sobretudo sob a visão dos atores interessados, para que se possam traçar operações e metas para solucioná-los. Isso é bem mais complexo do que construir mapas sobre o que se entende unilateralemente por prioritário ou sobre o que deve figurar objetivamente na agenda da instituição nos próximos anos. Fazer um “geralzão” é simples.

Atualmente, a matriz situacional é uma das mais poderosas ferramentas aplicadas no planejamento estratégico específico para o setor público. Os estudos sobre o Planejamento Estratégico Situacional (PES) são creditados ao chileno Carlos Matus (foto), ex-Ministro da Economia no Governo Salvador Allende, que depois de ser preso, foi exilado na Venezuela, onde escreveu a obra “Planificación de Situaciones”, entre os anos de 1975 e 1980. Essa matriz é aplicada com sucesso em vários países da América Latina como Colômbia, Equador e Venezuela. No Brasil, é usada por instituições como INAP, FIOCRUZ e DIEESE, e em municípios como Campinas, Porto Alegre, Piracicaba, Vitória e Macapá. No Ministério Público, é usada por promotorias de Justiça do Estado de São Paulo, a exemplo de Ribeirão Preto.

No PES para o setor público, para alcançar suas metas, o ator-planejador deve vencer a resistência ativa e criativa de outros atores. Por isso, para identificar os problemas, que são a matéria-prima do PES, o planejador não poderá dispor da expectativa e perspectiva desses atores sobre o propósito da guerra e do campo de batalha. É o que Matus chama de “apreciação situacional” quando a diferencia do “diagnóstico” do planejamento determinista que se guia pela capacidade de predição do planejador.

Na matriz de identificação dos problemas, o PES desenvolve um “placar” chamado Vetor de Definição do Problema (VDP) que considera três variantes sob três perspectiva: a primeira são as “regras” do jogo que gerenciam o problema e que se impõem perante os atores. Podem ser regras morais, legais, de lege ferenda e até as que são impostas de forma autoritária para criar vantagens ou para prejudicar algum interessado; a segunda são as “acumulações”, que são as habilidades, capacidades de produção e de execução das operações; e, por fim, os “fluxos”, que são os desbobramentos da aplicação das acumulações, no que resulta a eficiência ou ineficiência das capacidades aplicadas dos atores na dinâmica do “processamento do problema”.

Num exemplo simples, Matus, situa bem essas variantes: num jogo de basquete, as regras internas de prêmios desestimulantes para uma equipe (regras) tornam-na apática, deprimida e desmotivada nas suas capacidades (acumulações), o que, associado com outras acumulações negativas (mau preparo físico, baixo nível técnico) pode causar poucas jogadas com oportunidade de cestas e, consequentemente, um número sucessivo de derrotas. Esse seria o VDP, digo eu, do problema “equipe fracassada”.

Essas três variantes, agregam na matriz do VDP tudo o que de mais importante pode representar factualmente os graus de controle do planejador sobre elas: se as variantes estão sob controlefora de controle, ou fora do jogo.

A partir dessa matriz, as operações estratégicas serão desenvolvidas para atacar o que o PES chama de “nós críticos do problema”, ou seja o que, dentre o conteúdo das variantes, interessa ser mudado. São as chamadas “Operações OP”. A capacidade de articulação, gastos com logística, organização interna, alocação de parceiros e ingerências políticas, serão ditados pelo maior ou menor interesse dos atores nessas variantes, combinado com a pressão que o planejador-executor poderá impor com sua força disponível para poder demover os nós críticos. Nesse ínterim, existem as chamadas “Operações OK” que servem para facilitar e viabilizar as operações OP e que não atuam diretamente sobre as variantes, mas sobre tudo as cercam, fortalecem ou mitigam.

Na construção da matriz das operações é que talvez repousa o que há de mais complexo em um PES para a atividade-fim do Ministério Público, pois são vastos e complexos os “caminhos” para se amealharem elementos de convicção suficientes para fundar uma ação civil pública eficiente ou para propor um TAC adequado. Aqui é imprescindível haver know-how, experiência funcional, interação entre mentes que tenham a curiosidade e o questionamento dos neófitos e a sabedoria dos mais experimentados na carreira. Por isso é importante que essa etapa seja construída democraticamente entre promotores de uma região institucional, com a participação de membros da instância superior da instituição.

O PES ainda prevê matrizes de afinidades e de motivações e outros instrumentos que podem agregar à resolução das carências de acordo com os cenários estabelecidos para cada problema específico.

É um exercício perene de conhecimento e reconhecimento do outro e de si mesmo para que se alcance o melhor resultado com a eficiência de programas compostos por operações exequíveis de acordo com os cenários estabelecidos, sempre com saídas pré-elaboradas que se contraponham às possíveis movimentações estratégicas do inimigo que está do outro lado no processamento de cada problema. Conhecer o outro e a sim mesmo é ferramenta imprescindível e determinante na arte da guerra, como já expressava Sun Tzu: “aquele que conhece o inimigo e a si mesmo, ainda que enfrente cem batalhas, jamais correrá perigo. Aquele que não conhece o inimigo, mas conhece a si mesmo, às vezes ganha, às vezes perde. Aquele que não conhece nem o inimigo nem o a si mesmo, está fadado ao fracasso e correrá perigo em todas as batalhas”.

De tudo isso, o que mais importa na minha visão é que um PE para o Ministério Público que se proponha resolutivo, deve inverter a lógica do último PE do MPMA (2008/2011). Devemos partir das realidades locais (de cada comarca), identificar os problemas sob a nossa perspectiva e sob a perspectiva dos atores interessados para, então, sob um âmbito de decisão político-institucional racionalizado da nossa atividade, elaborar planejamentos situacionais no bojo dos programas de atuação das promotorias e nos programas de atuação integrada. Aqui vai uma sugestão:

Tudo começaria com audiências públicas de coleta, por comarca. Os próprios promotores iriam gerenciar esses encontros obedecendo a um formato pré-estabelecido que agregaria sondagem, racionalização e apreciação situacional, da seguinte forma:

Seriam convidadas a população em geral e as representações da sociedade civil organizada e do poder público com atuação nas mais diferentes áreas do interesse transindividual (IT): patrimônio público e probidade administrativa, meio ambiente, saúde, educação, segurança, infância e juventude, consumidor, cidadão. Seriam também necessariamente convidados os potenciais inimigos de ocasião nas futuras investidas do MP como, p.ex., no caso do meio ambiente: empresários do agronegócio e da pecuária, plantadores de soja, eucalipto, usineiros, construtores, etc. A platéia seria dividida por grupos de cada IT, com seus respectivos relatores, que seriam instados a apontar todos os assuntos de conflito (problemas) no município referentes  a cada grupo de IT, sem esmiuçar causas ou soluções. Feita a tarefa, os grupos iriam expor aos outros as problemáticas do seu próprio grupo e ao fim, cientes do espectro de problemas do município, todos elegeriam o que entendessem de intervenção prioritária. Cada grupo votaria em três grupos que não fossem o seu próprio. Os três grupos mais votados, seriam o conteúdo temático de prioridades da comunidade (CTP-C). Na racionalização, os demais grupos não seriam prioridade para o período do planejamento, que seria de 2 anos, mas parte de seu conteúdo poderia entrar na agenda da promotoria, desde que a coordenação do PE entendesse importante nele atuar isoladamente ou em conjunto, no caso de se identificar com demandas comuns a outras promotorias da região, quando comporia o espectro de prioridades complementares (PC). Na capital e nas comarcas com mais de uma promotoria, essas audiências públicas seriam independentes e temáticas, com eleição de prioridades em cada área de IT.

A partir desse momento, os integrantes dos grupos não prioritários iriam se dividir entre os grupos prioritários que se identificassem para juntos fornecerem o maior e melhor cabedal de informações acerca dos problemas elencados no primeiro momento, que compuseram o CTP-C. Os problemas seriam divididos pelo promotor em duas categorias: complexos e não complexos. Estes últimos seriam resolvidos através da atuação rotineira da promotoria, com instauração dos devidos procedimentos administrativos que resultariam prioritariamente em TACs. Já os primeiros, os complexos, seriam objeto de matrizes situacionais: uma para cada um. A partir daí, seria a hora de preencher a matriz do VDP (vetor de definição do problema) do PES, apontando-se as regras, acumulações e fluxos do problema. Nesse ponto é que entendo, como coloquei na portagem Uma Matriz SWOT para o Ministério Público do Maranhão, que o formato sugerido pela administração superior acerca da Matriz SWOT poderia ser útil se adequado ao nosso perfil constitucional e, ainda assim, de uma forma que não “entregasse o ouro” sobretudo quanto ao fator interno “fraquezas” e ao externo “ameaças”, o que indica que essa matriz deveria sofrer adaptações para se adequar à proposta do PES resolutivo.

Bem… com esse material, o promotor submeteria os problemas de sua comarca a um “Gabinete de Atuação Integrada” (GAI) formado por promotores da região, coordenados por procuradores de Justiça. Esse gabinete, além das funções sugeridas pelo colega carioca Luís Roberto Saraiva em “Demolindo mitos e construindo pontes”, teria a função de gerir o PES das promotorias isoladamente e em regiões de atuação institucional, construindo estratégias democraticamente e monitorando a execução dos programas de atuação de cada promotoria e do programa de atuação integrada das promotorias da região. O GAI seria a instância de decisão político-institucional, onde se mensurariam os graus de controle das variantes das matrizes dos problemas das comarcas para então se começar a desenvolver operações (OP e OK) para atuar nos seus “nós críticos”. Os GAIs fariam um verdadeiro trabalho de engenharia funcional para tornar a instituição resolutiva sobre cada análise situacional acerca dos problemas eleitos como prioritários pela comunidade e pelo próprio Ministério Público quando da análise de cada CTP-C e PC local. As prioridades complementares seriam avaliadas a partir do cruzamento entre os apontamentos das comunidades nas audiências públicas de coleta, de forma que cada promotoria se agregaria, na atuação integrada, aos grupos que com ela guardassem identidade. Quer-se dizer que uma promotoria teria seu programa monitorado por seu respectivo GAI, mas sua atuação integrada poderia compor outro GAI, de acordo com a identidade da sua malha de problemas.

As matrizes situacionais dos problemas locais e regionais teriam metas por nós críticos e metas de resultado, todas muito visíveis e de fácil aferição no monitoramento, o que ofereceria à Corregedoria uma panorâmica escorreita sobre o cumprimento ou não delas. Bem diferente de um planejamento em que se estabelece um objetivo, mas não se constroem matrizes operacionais, situação em que a Corregedoria terá que indigitar subjetivamente o que entende, em cada caso, como medidas corretas a serem executadas para se atingir o fim pretensamente buscado no planejamento.

Nos gabinetes de atuação integrada, as estratégias para resolver problemas regionais e de grande repercussão poderiam se valer também do que o colega Saraiva chama de Equipes de Atribuição Plena (EAP). Aqui, sob os auspícios de uma legislação local prévia, os membros do gabinete, promotores e procuradores de Justiça, atuariam em conjunto em todas as fases da resolutividade do problema: da construção das operações estratégias até a atuação processual de segunda instância. Com isso, ficaria afastada a possibilidade de choques de entendimento porque o princípio da independência funcional seria ditado pela construção democrática de posturas processuais e extra-processuais pelos mesmos atores.

Desta forma, com uma gama de opções estrategicamente elaboradas, o Ministério Público poderá se antecipar à criatividade dos seus adversários quando se tratar do exercício da sua atividade-fim sobre os problemas dos seus “clientes” e, então, poderá trabalhar tendo cenários como premissas, de sorte que saberá exatamente o que fazer quando a face do inimigo se revelar com todas as suas vicissitudes.

Essas são algumas sugestões acerca do que entendo que poderia ser um planejamento estratégico resolutivo para o Ministério Público e que, certamente ensejaria nos nossos “clientes” a sensação de que realmente a instituição estaria tratando de forma racionalizada e prioritária acerca do que estivesse caindo sobre suas cabeças.

Poderia aqui descer a inúmeras minúcias, mas essas são pelo menos as bases do que penso acerca do tema, as quais não tive oportunidade de externar no workshop do MPMA em razão de o formato aplicado não ter permitido essas digressões.

Desculpem se estabeleço um dissenso metodológico acerca do que foi dito no workshop, mas acho que a crítica deve ser bem-vinda para que as posturas se aperfeiçoem sempre em prol da melhor oferta dos serviços da nossa instituição. Além de que, tenho certeza que o espírito democrático visto no workshop terá plena capacidade de receber com grandeza uma simples visão dentro do complexo e heterogêneo conjunto de opiniões em potencial de todos os colegas que compõem o MPMA. Pelo menos, foi essa a promessa no convite para o evento: um formato “capaz de receber e trabalhar com as mais diferentes opiniões”.

Perdoem também a ousadia, pois, como sempre digo, sou apenas um curioso, muito pequeno diante de gente por aí que sabe tudo de Ministério Público. São somente ideias para inaugurar o debate que certamente será salutar para a nossa instituição.

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Sobre José Márcio

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2 respostas para Uma Matriz Situacional para o Ministério Público do Maranhão

  1. Paulo Jr disse:

    Muito pertinente seu post. Também concordo que o PE inaugurado pela procuradora-geral está todo inadequado!

    Resposta: Paulo, não é que esteja inadequado. É uma questão de visão da função institucional do MP.
    Particularmente, acho que o nosso maior desafio enquanto instituiçãó é preencher a nossa função de defensor dos interesses transindividuais e isso quer dizer ser resolutivo na atividade-fim voltada para esse mote. Para alcançar esse objetivo, entendo que temos que partir de apreciações situacionais “por comarca” para construir um PES que tenham como foco problemas específicos e que seja revertido de operações que minem os seus “nós críticos”. Ao que parece, o PE da PGJ acabará por construir um painel geral de carências em que cada promotor pinçará o que for de interesse de sua comarca e aí haverá um déficit de atuação. E mais: pelo menos do que entendi do conjunto do projeto, esse painel não descerá a minúcias acerca do modus operandi da resolutividade em cada problema. Dessa forma, acho que o PE deixa muito a desejar e fica longe do que se propôs. Só isso. Mas o formato usado pela PGJ comporta reparos. Basta que quem esteja à frente desperte para essas armadilhas.

  2. Paulo Jr disse:

    Eu o acho inadequado por que ele começou de trás pra frente! O show que se realizou no Luzeiros deveria ter sido a consolidação do que os promotores tivessem apurado em suas comarcas. Claro que essa ordem importa e prejudica sim os trabalhos. Claro também que eles vão tentar dar uma reparada e até dizer que não há problemas, está tudo programado e tal. O mais grave é que como está sendo conduzido por quem não entende muito do assunto, empobrece a abordagem e deixa-se de dar a contribuição correta ao trabalho, tornando-o só mais um que a consultoria construiu.
    Como o investimento foi alto, merece ser bem feito, seja qual for a metodologia. Aliás, gostaria de saber se todos os promotores receberam um treinamento sobre ela, pois não encontrei a notícia no site do MP.

    Resposta: Paulo, você parte de uma premissa que acredito. Acho que primeiro deveríamos estabelecer os vetores de definição dos problemas (VDP) na base, em audiências públicas por comarca com formato que permita a racionalização por temas e por problemas, como falei na postagem, levantando as carências a partir da ótica dos atores, interessados diretos e do próprio Ministério Público. Com esse material, acho que poderíamos criar os “Gabinetes” e então construir as matrizes de operações para atacar os nós críticos. Essa seria a parte mais complexa e que precisaria de uma enorme disponibilidade de tempo e de experiências de todos os membros com foco sobre um formato de matriz situacional pre-estabelecido para trabalhar cada realidade. Aí é que vem meu contraponto ao que você colocou:
    Acho que uma reunião inicial como aquela é até válida, mas com o objetivo de preparar os promotores para gerir as “audiências públicas de coleta” a fim de colher o melhor cabedal de informações possível já dentro de uma proposta de prioridades que parta da população local. Daí, num segundo momento, poder-se-ia ter outra reunião daquela ou várias por “Gabinete”, devidamente monitoradas para construir as matrizes operacionais, de afinidades, etc. e estabelecer as metas. E por aí vai…
    Quanto ao trabalho ser conduzido “por quem não entende do assunto”, acho que não é bem por aí. Acho que a administração superior quis se cercar de todas as cautelas e então contratou uma empresa que, em tese, já tem know-how no assunto porque já fez vários PE em outros MPs do Brasil, mas acho que faltou aprimoramento do trabalho da consultoria ao longo dessas experiências que tiveram. O MP é bem mais complexo do que quem está de fora imagina. É preciso ouvir mais os membros, os mais experientes e até os neófitos para entender como funciona a instituição. Mas, em suma, pelo que vi, a empresa quer acertar e, pelo menos pelo que me demonstrou o consultor numa conversa reservada que tive com ele, está aberta a sugestões e adaptações no modelo. Só não sei se vão ter tempo pra isso.
    Ainda acredito que essas minhas preocupações podem entrar na agenda da organização do PE. O colega Marco Aurélio é um homem que sabe ouvir e é reflexivo. Ele tem conhecimento do conteúdo deste post e com certeza está a pensar nessas coisas para exigir da consultoria o melhor. Ninguém quer errar, meu caro!
    Desculpe, mas sou um otimista incorrigível! Acredito que no final, tudo dará certo. Pelo menos, é o que espero.
    Um grande abraço e obrigado por fomentar o debate.
    PS: sobre o treinamento acerca da metodologia, o primeiro contato que tivemos com ela foi lá no evento do Luzeiros.

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